Arbeitsschutz

Vortrag anlässlich der IAS-Fachtagung „Zukunft der betrieblichen Betreuung im Arbeits- und Gesundheitsschutz“ „Aktuelle Entwicklungen bei der Unfallversicherung einschließlich Neukonzeption der BGV A2“

I. Unfallversicherung
Am 5. November 2008 ist das am 26. Juni vom Deutschen Bundestag beschlossene Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz (UVMG) in Kraft getreten. Es beinhaltet Regelungen zur Organisation und Zuständigkeit der gesetzlichen Unfallversicherung, zum Vermögensrecht, zur Prävention, und es stellt den Solidarausgleich unter den gewerblichen Berufsgenossenschaften zur gemeinsamen Übernahme alter Versicherungslasten auf eine neue Grundlage.

Einer der Kernpunkte des UVMG ist die Neuorganisation der Trägerstrukturen von gewerblicher und öffentlicher Unfallversicherung. Gesetzliche Vorgaben und Zielsetzungen sollen dazu führen, dass statt der heute noch 23 gewerblichen Berufsgenossenschaften am 1. Januar 2010 nunmehr neun und von aktuell 27 Unfallversicherungsträgern der öffentlichen Hand nach Möglichkeit lediglich 17 bestehen bleiben. Dabei gilt das politische Prinzip der „Vorfahrt für die Selbstverwaltung“.

Vor allem die Trägerstruktur der gewerblichen Unfallversicherung geriet schon zu Beginn der Diskussionen vermehrt in den Fokus von Wirtschaftsverbänden, Sozialpartnern und der Politik. Vor diesem Hintergrund betonte die Mitgliederversammlung des ehemaligen Hauptverbandes der gewerblichen Berufsgenossenschaften e.V. schon 2003 die Bereitschaft der Selbstverwaltung, vorhandene Trägerstrukturen auf ihre Notwendigkeit hin zu prüfen und durch Fusionen optimale Einheiten zu schaffen. Dabei müsste der Branchenbezug der Träger erhalten bleiben (Stuttgarter Erklärung). In der Folgezeit wurde auf allen Ebenen heftig über die Trägerstruktur diskutiert. Auf Basis der Stuttgarter Erklärung legte die Mitgliederversammlung des HVBG am 1. Dezember 2006 ein eigenes Konzept zur möglichen Neuordnung der Trägerstruktur vor. Kernpunkt ist eine Zielprojektion auf neun leistungsfähige Träger im gewerblichen Bereich. Dieses Ziel wurde nunmehr auch im UVMG normiert. Eine Reihe von Fusionspartnern befindet sich zur Zeit im konkreten Stadium der Verhandlungen.

Strukturell anders stellt sich die Situation im Bereich der landesunmittelbaren Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand dar. Anstelle einer konkreten Trägerzahl fordert der Gesetzgeber deren Selbstverwaltungen zur Prüfung der Möglichkeiten einer Reduzierung auf einen landesunmittelbaren Träger je Bundesland auf. Entsprechende Konzepte zur Neuorganisation sind den jeweiligen Landesregierungen vorzulegen. Diese Vorgaben haben inzwischen zu einigen Fusionen geführt, dennoch hat sich zur Zeit noch keine Struktur der zukünftigen Träger der öffentlichen Unfallversicherung herausgebildet (Abbildung 1). Die Organisationsreform ist sicherlich ein Kernbereich des UVMG, die Reform des Leistungsrechts ist zunächst verschoben worden.

Ein zweiter Kernbereich des UVMG betrifft die Neuregelungen im Bereich Prävention, die zeitgleich mit Reformen des Arbeitsschutzrechts verbunden sind, und zur Entwicklung einer Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie geführt haben.

II. Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie
Der Bund mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), die obersten Arbeitsschutzbehörden der Bundesländer, vertreten durch den Länderausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik (LASI) und die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung in Deutschland, vertreten durch ihren Spitzenverband Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung (DGUV) haben sich gemeinsam mit den Sozialpartnern auf eine „Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie“ (GDA) verständigt. Diese Neuerung in der dualen deutschen Arbeitsschutzlandschaft ist mit dem In-Kraft-Treten des UVMG nunmehr gesetzlich verankert (Abbildung 2). Ziel der GDA ist es, den Arbeitsschutz in Deutschland durch die Bündelung der Kräfte und Ressourcen auf gemeinsame Ziele und Handlungsfelder wirkungsvoller und effizienter zu gestalten. Im Rahmen eines ersten GDA-Programmzeitraumes von 2008 bis 2012 haben die GDA-Träger zu diesem Zweck

1. gemeinsame Ziele für den Arbeitsschutz entwickelt,

2. vorrangige Handlungsfelder und Eckpunkte für Arbeitsprogramme festgelegt mit der Absicht, diese nach einheitlichen Grundsätzen auszuführen,

3. vereinbart, die ausgewählten und bearbeiteten Arbeitsschutzziele, Handlungsfelder und Arbeitsprogramme zu evaluieren,

4. erste Festlegungen getroffen, wie die für den Arbeitsschutz zuständigen Landesbehörden und die Unfallversicherungsträger sich bei der Beratung und Überwachung der Betriebe abstimmen sollen und

5. Abstimmungen eingeleitet wie sie ein verständliches, überschaubares und abgestimmtes Vorschriften- und Regelwerk herstellen können.

Die Verständigung der Träger auf eine gemeinsame Arbeitsschutzstrategie – und die Festschreibung der wesentlichsten Anforderungen dieser und der strukturellen Voraussetzungen im UVMG – stellt für den Arbeitsschutz in Deutschland einen grundlegend neuen Ansatz dar. Diese Aktivitäten stehen in engem zeitlichen Zusammenhang mit der Aufforderung der Kommission der Europäischen Union an die Mitgliedstaaten, nationale Strategien für Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz zu entwickeln, umzusetzen und zu evaluieren (EU-Gemeinschaftsstrategie für Gesundheit und Sicherheit bei der Arbeit 2007 – 2012).

1. Gemeinsame Arbeitsschutzziele und Handlungsfelder
Auf die Ziele der GDA haben sich die Arbeits- und Sozialminister der Länder bereits im November 2007 verständigt. Arbeitsschutzziel Nr. 1 ist die „Verringerung von Häufigkeit und Schwere von Arbeitsunfällen“. Als vorrangige gemeinsame Handlungsfelder zur Zielerreichung wurden dabei festgelegt: Bau- und Montagearbeiten, die Wirtschaftsbereiche Logistik, Transport und Verkehr sowie die erfahrungsgemäß besonders unfallträchtige Zielgruppe der „Neulinge“ im Betrieb. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen auch adäquate Maßnahmen einbezogen werden, um psychische Fehlbelastungen zu verringern und die systematische Wahrnehmung des Arbeitsschutzes in Unternehmen zu fördern.

Beim Arbeitsschutzziel Nr. 2 – der „Verringerung von Muskel-Skelett-Belastungen und Erkrankungen“ – geht es vorrangig um die gemeinsamen Handlungsfelder „Gesundheitsdienst“ und „einseitig belastende oder bewegungsarme Tätigkeiten“. Hier sollen Berufsgenossenschaften, Unfallkassen und staatliche Arbeitsschutzbehörden vor allem Know-how zur systematischen Prävention verbreiten. Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) werden dabei im Mittelpunkt stehen. Auch die ergonomische und alternsgerechte Gestaltung der Arbeit, psychische Fehlbelastungen sowie die Förderung der systematischen Wahrnehmung des Arbeitsschutzes in Unternehmen sollen entsprechend berücksichtigt werden.

Bei Arbeitsschutzziel Nr. 3 – der „Verringerung der Häufigkeit und Schwere von Hauterkrankungen“ – liegt der Fokus auf der „Arbeit mit beziehungsweise im feuchten Milieu“ (Feuchtarbeit) und dem Kontakt mit hautschädigenden Stoffen wie Kühlschmierstoffen, Motorölen, organischen Lösungsmitteln und Reinigungsmitteln. Dabei soll auch die Substitution von Stoffen besonders berücksichtigt werden.

Insgesamt wurden von den Trägern in enger Abstimmung mit den Sozialpartnern sechs bundesweit nach einheitlichen Kriterien vorrangig umzusetzende Arbeitsprogramme, so genannte „Leuchtturmprojekte“ skizziert:

1. Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Bau- und Montagearbeiten

2. Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Zeitarbeit

3. Sicher fahren und transportieren (innerbetrieblich und öffentlich)

4. Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Pflege

5. Gesund und erfolgreich arbeiten im Büro

6. Gesundheitsschutz bei Feuchtarbeit und Tätigkeiten mit hautschädigenden Stoffen

Die Leuchtturmprojekte sollen von allen GDA-Trägern grundsätzlich verbindlich und bundesweit durchgeführt werden. Die Bundesländer haben im LASI im Hinblick auf die Durchführung der Leuchttürme beschlossen, dass sich zwar alle Länder an allen bundesweit nach einheitlichen Kriterien umzusetzenden Arbeitsprogrammen beteiligen werden, dies jedoch nur zeitlich gestaffelt durchführen wollen.

Über die „Leuchttürme“ hinaus wurden fünf weitere von den drei Trägern umzusetzende GDA-Arbeitsprogramme beschlossen, für die ebenfalls Eckpunkte abgefasst wurden und eine Vorgabe von Indikatoren und Kennziffern angestrebt wird. Die Durchführungsverpflichtung für alle Träger ist hier jedoch „offen“, dass heißt, die Beteiligung kann fakultativ erfolgen.

Im Bereich des Arbeitsschutzziels „Arbeitsunfälle“ ist das weitere Thema „Sensibilisierung zum Thema Sicherheit und Gesundheitsschutz in Schulen“ festgelegt worden.

Vier weitere Arbeitsprogramme wurden zur Förderung von Sicherheit und Gesundheitsschutz bei einseitig belastenden und bewegungsarmen Tätigkeiten

· an Produktionsarbeitsplätzen in der Ernährungsindustrie,

· an Produktionsarbeitsplätzen im Bereich feinmechanischer Montierertätigkeiten,

· in der Gastronomie und Hotellerie,

· bei der Personenbeförderung im ÖPNV

beschlossen.

Mit der GDA verständigen sich jetzt alle drei Träger auf gemeinsame Ziele. Alle Träger wählen – im Rahmen ihrer Möglichkeiten und Kompetenzen – abgestimmte Handlungsfelder aus, die die gemeinsamen Ziele wirksam unterstützen. Kooperationen der Träger zur Zielerreichung sind verpflichtend für alle. Auf nationaler und internationaler Ebene sind die gemeinsamen deutschen Ziele und Handlungsfelder damit auch gut zu vermitteln und darzustellen (Abbildung 3).

2. Arbeitsteiliges Vorgehen der Aufsichtsdienste
Bisher entwickelten die für Arbeitsschutz zuständigen Landesbehörden und die Unfallversicherungsträger ihre Ziele und Präventionsstrategien nicht nur unabhängig voneinander; ihre Berater und Aufsichtspersonen besichtigen und überwachen die Betriebe auch ohne vorherige Absprache. Die GDA soll nunmehr die Zusammenarbeit beider Aufsichtsdienste optimieren. Zukünftig werden Behörden und Unfallversicherung bei der gemeinsamen Beratung und Überwachung der Betriebe Schwerpunkte auf die genannten Arbeitsschutzziele und Handlungsfelder legen. Diese Neuregelung soll zu einer stärkeren Arbeitsteilung entsprechend der fachlichen Kompetenzen führen und letztendlich auch zu noch besseren Ergebnissen in der Prävention führen.

Um die Betriebsbesichtigungen und Beratungen im dualen System effizient zu gestalten, soll als weiterer Baustein ein Daten- und Informationsaustausch fest vereinbart werden. Unfallversicherungsträger und Landesbehörden sollen sich auf diesem Wege insbesondere über durchgeführte Betriebsbesichtigungen und vor allem deren wesentliche Ergebnisse informieren. Dem in der betrieblichen Praxis zwar kaum nachweisbaren, in der politischen Diskussion jedoch bedeutsamen Vorwurf der Doppelbesichtigung von Betrieben durch beide Träger sollte damit endlich die Grundlage entzogen sein. Für den Datenaustausch wird eine gemeinsame internetverfügbare Datenbank angestrebt. Andere Aktivitäten der Unfallversicherung – insbesondere Schulung, Forschung oder Prüfung und Zertifizierung – bleiben von der neuen Kooperationsbeziehung GDA unberührt.

Um die Kooperation im Rahmen der GDA mit Leben zu füllen, werden auf der Seite der Unfallversicherungsträger durch die Änderungen des UVMG die Aufgaben und Zuständigkeiten der gemeinsamen landesbezogene Stellen (GLS) deutlich erweitert. Die obersten Arbeitsschutzbehörden der Länder werden verpflichtet, sich mit den GLS eng abzustimmen. So können auch regionale Unterschiede und Besonderheiten, z.B. in der Wirtschaftsstruktur eines Bundeslandes, berücksichtigt werden. Die Formulierungen des GDA-Fachkonzeptes im UVMG weisen den GLS alle konkreten Aufgaben zu, die sich aus der Zusammenarbeit der GDA-Träger ergeben. Neu ist insbesondere, dass die GLS die Aufgabe erhalten haben, für die Unfallversicherungsträger verbindliche Vereinbarungen mit den Arbeitsschutzbehörden eines Landes zu treffen. Diese Vereinbarungen orientieren sich an einer Rahmenvereinbarung, die die Träger der GDA entwickelt haben. Die in vielen Ländern bereits bestehenden Vereinbarungen zwischen Länderarbeitsschutzbehörden und im jeweiligen Bundesland tätigen Unfallversicherungsträgern sollen dementsprechend an die Regelungsinhalte dieser Rahmenvereinbarung angepasst werden.

Was den personellen oder finanziellen Einsatz der Träger der GDA betrifft, ist im Entwurf des UVMG keine Regelung getroffen. Die Folge: Die Personal- und Finanzhoheit der Träger der GDA bleibt in vollem Umfang gewahrt. Bewusst wurde auf eine starre Vorgabe darüber verzichtet, in welchem Umfang die notwendigen Ressourcen für eine flächendeckende und einheitliche Umsetzung der Strategie und der Programme praktisch bereitgestellt werden sollen. Die Länder haben jedoch im LASI festgehalten, 10% ihrer Personalkapazitäten für die Umsetzung der GDA-Arbeitsprogramme bereitzustellen. Die Unfallversicherungsträger haben sich im Gegenzug darauf verständigt, die Ziele und Handlungsfelder der GDA in den Schwerpunkt der Präventionsarbeit zu rücken.

Je mehr die Arbeitsteilung zwischen Unfallversicherung und Arbeitsschutzbehörden zunimmt, desto wichtiger ist es, dass sie sich über Methoden bei der Beratung und Überwachung abstimmen. Ein einheitliches Vorgehen spielt zum einen für die Akzeptanz in den Unternehmen eine Rolle, zum anderen ist es eine entscheidende Voraussetzung für die spätere Evaluation der Maßnahmen. Um ein einheitliches Vorgehen der Aufsichts- und Präventionsmitarbeiter in den Betrieben sicherzustellen, sollen nach den Vorstellungen des Gesetzgebers allgemeine Grundsätze und Leitlinien abgestimmt und entwickelt werden, beispielsweise zur Gefährdungsbeurteilung und für ein gemeinsames Grundverständnis zur betrieblichen Arbeitsschutzorganisation. Die erste dieser Leitlinien „Gefährdungsbeurteilung“ wurde im Juni 2008 durch das Spitzengespräch verabschiedet und veröffentlicht.

3. Das Vorschriften- und Regelwerk
Auch das Arbeitsschutzrecht wird im Zuge der GDA fortentwickelt. Bisher war dieser Rechtsbereich teilweise von einem Nebeneinander der Gesetze und des Satzungsrechts der Unfallversicherungsträger geprägt. Im UVMG ist auch die Abgrenzung zwischen Unfallverhütungsvorschriften und Regeln der Unfallkassen und Berufsgenossenschaften einerseits und dem staatlichen Vorschriften- und Regelwerk andererseits präzisiert worden. Danach werden Unfallverhütungsvorschriften zukünftig nur akzeptiert werden, wenn sie notwendig sind, um staatliches Recht zu ergänzen oder zu konkretisieren. Die Unfallversicherung darf Unfallverhütungsvorschriften nur noch für Fälle erlassen, für die staatliche Arbeitsschutzvorschriften keine Regelungen treffen. Die Genehmigungsvoraussetzungen für Unfallverhütungsvorschriften werden gesetzlich fixiert. Nach dem zwischen Bundesarbeitsministerium, Ländern und Unfallversicherungsträgern 2003 vereinbarten so genannten „Leitlinienpapier“ konkretisieren die von den staatlichen Ausschüssen ermittelten Technischen Regeln die staatlichen Arbeitsschutzvorschriften. Die bisherigen Erfahrungen haben gezeigt, dass es nunmehr an der Zeit ist, das Leitlinienpapier zu präzisieren und fortzuschreiben. Insbesondere ist es erforderlich, die Abstimmungsprozesse zu verbessern, wenn neue Regelungen entwickelt werden. Eine stärkere Zusammenarbeit zwischen Unfallversicherung und Staat soll hier Doppelregelungen vermeiden. Der „Koordinierungskreis Neuordnung des Arbeitsschutzrechts“ beim BMAS, der seinerzeit das Leitlinienpapier entwickelte und der sich aus Vertretern der Länder, der Spitzenverbände der gesetzlichen Unfallversicherung, der Sozialpartner sowie der Industrie und des Handwerkes zusammensetzt, hat die Arbeiten an den Voraussetzungen zur Herstellung eines transparenten, überschaubaren und von Doppelregelungen freien Vorschriften- und Regelwerkes wieder aufgenommen.

Die GDA wird nach derzeitiger Einschätzung auf Jahrzehnte die nationale Präventionspolitik prägen. Sie bedeutet einen Paradigmenwechsel in der deutschen Arbeitsschutzlandschaft. Gleichwohl deckt die GDA nur einen Teil der Präventionsaktivitäten von Staat und UV ab und lässt damit Spielraum für trägerspezifische Präventionsaktivitäten.

III. BGV A2 / GUVV A2
In die Reform der sicherheitstechnischen und betriebsärztlichen Betreuung ist eine neue Dynamik eingekehrt. Während die Reform der Kleinbetriebsbetreuung zu tragfähigen und allseits akzeptierten Konzepten geführt hat, hat die Reform der Regelbetreuung von Betrieben mit mehr als 10 Beschäftigten noch keinen Abschluss gefunden. Im Gegenteil: Das geplante Konzept der Regelbetreuung im gewerblichen Bereich (BGV A2) ist auf Ablehnung bei den Ländern und dem BMAS gestoßen. Die Kritik bezieht sich vor allem auf die Flexibilität und Variabilität der verschiedenen BG-Lösungen, die zwar passgenau die Bedarfe der Mitgliedsbetriebe bedienen, insgesamt gesehen aber bei vergleichbaren Gefährdungen nicht immer gleiche Betreuungsleistungen nach sich ziehen und damit für die Länderaufsichtsbehörden zu komplex und intransparent erscheinen (Abbildung 4).

Die Länder halten deshalb „wegen der Uneinheitlichkeit“ der vorgelegten Nachträge zur Regelbetreuung der BGV A2 eine abgestimmte Überarbeitung für erforderlich. Die Frist für die Reform wurde um 2 Jahre bis zum 31.12.2010 verlängert.

Die Unfallversicherungsträger konnten die Ablehnung der Länder und des BMAS nicht nachvollziehen, da die staatlichen Stellen von Anfang an an der Entwicklung der Regelbetreuung beteiligt waren und das abgestimmte Konzept mitgetragen haben. Dennoch hat sich die Mitgliederversammlung der DGUV in diesem Jahr für die Fortsetzung der Novellierung der Regelbetreuung ausgesprochen, aber nunmehr auch unter Einbeziehung der Regelung im öffentlichen Bereich, also der GUVV A2. Hier soll die erste gemeinsame UVV für alle Mitglieder der DGUV im gewerblichen und öffentlichen Bereich entstehen.